Управленческое

консультирование

Главная ] Вверх ] Архив публикаций ] Рубрикатор ] Авторы ] Партнёры ] Редколлегия ] Получатели журнала ] Примечания ] English ]

 

2002, № 2

Петр ИВАНОВ, Сергей МАЛЫШЕВ

Актуальные проблемы и перспективы информационно-аналитического обеспечения деятельности региональных органов власти

Общие подходы

Информационно-аналитическое обеспечение органов власти основывается на анализе предметной области регионального управления и выделения приоритетных программно-целевых установок. Для подавляющего большинства регионов в настоящее время это следующий перечень вопросов:

bullet

создание оптимальных условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов в регионе, улучшение основных экономических показателей, увеличение занятости населения;

bullet

привлечение в регион внешних инвестиций, поддержка наиболее значимых инновационных проектов;

bullet

планирование и увеличение налоговых поступлений, стабилизация финансово- бюджетной сферы региона, эффективное управление и контроль финансовых потоков;

bullet

развитие инфраструктуры и эффективное управление системами социального обеспечения, здравоохранения, образования, жилищно-коммунальным хозяйством, транспортом и т.п.;

bullet

создание и поддержание стабильности общественно-политической ситуации в регионе;

bullet

охрана правопорядка и эффективная борьба с преступностью;

bullet

эффективное использование природных ресурсов, решение проблем экологии.

Система информационно-аналитического обеспечения управления также учитывает специфику региона - отраслевую структуру производства, приоритетные направления развития экономики, наличие ресурсов, демографические и миграционные особенности региона.

В основе информационных продуктов, создаваемых для поддержки регионального управления, находятся первичные информационные ресурсы муниципального /ровня.

На территории региона осуществляют свою деятельность федеральные структуры. Во взаимодействии с ними координируется информационно-аналитическая деятельность, создаются информационные ресурсы общего пользования, обеспечивается информационная безопасность, осуществляется информационный обмен. Информационные потребности федерального и регионального уровня обычно находятся в различных плоскостях, поэтому важной задачей является оптимизация информационных связей, усилий и затрат на обеспечение сбора, обработки и предоставления информации.

Процесс управления регионом корректно рассматривать как сочетание следующих трех режимов принятия решений:

Стратегический уровень предполагает выявление проблемных областей в различных сферах жизнедеятельности региона, анализ и прогноз долгосрочных тенденций его социально-экономического развития; анализ и прогноз общественно-политических тенденций и создание системы уравновешивания различных проявлений политической активности. На данном уровне генерируются методы решения проблем, разрабатываются концептуальные подходы, оптимизируются модели и сценарии развития региона.

На оперативном уровне производится мониторинг и анализ текущего состояния элементов социально-экономической и общественно-политической сфер региона, формируются планы реализации концепций, моделей и сценариев развития региона, осуществляется оперативный контроль и корректировка выполнения планов и проектов.

Чрезвычайное управление предполагает одновременно прогнозирование и предотвращение экстремальных ситуаций, создание сценариев их возникновения и развития, непрерывный мониторинг характеристик и показателей потенциально опасных природных, техногенных, социально-политических факторов и обеспечение организационно-технических вопросов осуществления управления в экстремальных условиях.

В зависимости от преобладающих механизмов подготовки решений можно также выделить в качестве возможных форм управления регионом балансное, оптимизационное и политическое управление.

Балансное управление основано на поиске решений, при которых потребности для решения какой-либо задачи сбалансированы с реальными ресурсами, находящимися в ведении органов управления. При оптимизационном управлении решается задача выбора предпочтительного варианта действий или оптимального использования ресурсов. В отличие от балансной и оптимизационной форм управления, при которых используются расчетные алгоритмы или иные количественные методы для подготовки и принятия решения, политическое управление носит преимущественно волевой характер, отражая субъективные представления лица, принимающего решения (ЛПР).

В реальной практике регионального управления выделить существенное преобладание какой-либо из указанных форм можно только на локальных участках. Научно-методическое обоснование эффективного управления социально-экономическим развитием начинает обретать популярность, но широкое внедрение этих методов пока сдерживается по крайней мере двумя факторами.

Во-первых, несмотря на множество реально работающих информационных систем органов управления всех уровней в регионах, пока нет примеров исчерпывающего решения задачи интеграции всех информационных ресурсов территории, то есть создания поля данных, на котором можно было бы ставить и решать математически корректную оптимизационную задачу. Во-вторых, отсутствуют подтвержденные практикой адекватные модели систем управления регионом и их воздействия на процессы в экономике и обществе. Причем, оба этих фактора носят объективный характер и не могут быть устранены в административном порядке. Их влияние будет снижаться в процессе развития и усиления значимости информационно-аналитической деятельности в общих задачах регионального управления.

Сегодня эти процессы проявляются в функциональном (идет переход от автоматизации информационно-справочной деятельности к автоматизации аналитической обработки данных), технологическом (от централизации информации к распределенной системе хранения и аналитической обработки данных) и организационном аспектах (ЛПР все чаще доверяют информационно-аналитическим технологиям предварительную оценку своих волевых решений).

Проблемы

Во всех регионах страны, в том числе в Новгородской области, на сегодня сложился круг типичных проблем, связанных с принципами принятия решений в органах управления.

Прежде всего, это использование традиционных методов принятия решений и экспертных исследований для долгосрочного и среднесрочного планирования социально-экономических преобразований в регионе, что проявляется в:

bullet

недостаточной эффективности применяемых методов при выявлении неявных проблем и формировании перечня направлений стратегического планирования;

bullet

недостаточной глубине проработки предлагаемых решений;

bullet

ограниченных возможностях применения методов ситуационного моделирования для расчета последствий принимаемых решений;

bullet

зависимости принимаемых решений от текущей политической ситуации и личных качеств политических лидеров.

Другой проблемой является низкий уровень технологического обеспечения оперативного и чрезвычайного управления регионом, что проявляется в:

bullet

принятии управляющих решений в условиях недостаточной информированности и просчета ситуаций преимущественно на интуитивном уровне;

bullet

необходимости содержания на постоянной основе в органах управления большого количества высококвалифицированных специалистов в различных сферах;

bullet

невозможности оптимизации информационных потоков и структуры обмена при разработке и внедрении информационных систем для поддержки управления.

Проблемой является также отсутствие единых межведомственных норм, регламентов, форматов информационного обмена, низкий уровень межведомственной согласованности программ информатизации, что на практике означает:

bullet

недостаточный уровень осведомленности на региональном уровне о наличии первичной информации и информационных продуктов в ведомственных структурах федерального подчинения;

bullet

сложность организации прямого регламентированного доступа к ведомственным информационным ресурсам;

bullet

ограничение возможностей льготного или безвозмездного приобретения ведомственных информационных продуктов, в том числе созданных на основе региональных информационных ресурсов;

bullet

дублирование региональными ведомственными структурами работ по созданию первичных информационных ресурсов;

bullet

необходимость дополнительной обработки при использовании ведомственных информационных продуктов в региональных органах управления.

Несмотря на серьезные успехи в развитии автоматизированных информационно-правовых систем, продолжает оставаться актуальной проблема недостаточной информированности о нормативном правовом обеспечении различных вопросов в законодательстве отдельных регионов и зарубежном законодательстве. Сегодня еще отсутствует возможность проведения прямого интерактивного автоматизированного поиска в отечественных и зарубежных базах данных аналогов правовых актов.

Отдельной проблемой, носящей психологический характер, является необходимость последовательного перехода первых руководителей к обоснованному использованию в собственной практике управления возможностей современных информационных, аналитических, экспертных технологий. На начальном этапе это могла бы быть работа с электронной почтой, поисковыми, справочными, правовыми системами, подготовка презентационных материалов для выступлений. От преодоления сложившихся традиций работы первых руководителей с информацией в существенной мере будет зависеть уровень культуры и эффективности управленческой деятельности в региональных органах власти и управления.

Необходимые меры по решению проблем

К необходимым мерам по решению указанных проблем следует отнести:

bullet

внедрение в практику работы органов управления автоматизированных методов создания и исследования моделей социально-экономических и общественно- политических проблем и ситуаций;

bullet

применение современных методов выявления не явных проблем;

bullet

использование современных технологий экспертной работы;

bullet

применение технологий обработки и представления информации для принятия решений в промышленном производстве, бизнесе;

bullet

правовое и организационное обеспечение каналов оперативного доступа лиц, принимающих решения к различным источникам информации;

bullet

создание автоматизированных рабочих мест специалистов органов управления;

bullet

создание многоуровневой системы информационной безопасности с целью обеспечения эффективного функционирования защищенной, территориально распределенной информационной системы региональных органов управления;

bullet

применение опыта организации деятельности автоматизированных ситуационных центров на различных уровнях управления.

Стратегический уровень регионального управления

Как указывалось выше, управленческие задачи стратегического характера связаны, преимущественно, с перспективами развития региона, стабильностью и преемственностью власти.

Регион, как любое другое социально-экономическое образование, обладает определенной свободой выбора форм деятельности и представляет собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общих целей. При этом необходимо помнить: все социально-экономические образования относятся к классу искусственных организационных систем, созданных и управляемых людьми. С точки зрения теории управления в регионе решаются задачи стабилизации и развития. В целом, это задачи поиска материальных и нематериальных (в том числе, информационных) ресурсов и перераспределения их между двумя контурами управления.

Для реализации задач поиска ресурсов создается система постоянного мониторинга социально-экономических, общественно-политических, экологических и иных процессов в регионе. Результирующим продуктом мониторинга является постоянно обновляемый комплекс баз данных. Данный комплекс баз данных должен включать в себя такие тематические разделы, как:

bullet

численность населения и важнейшие показатели его воспроизводства (рождаемость и смертность населения, миграционные потоки, квалификационный состав населения и уровень его образования);

bullet

динамика численности занятых в важнейших секторах региона и показатели безработицы;

bullet

основные показатели социального развития (зарплата и денежные доходы, пенсии, пособия; обеспеченность жильем, объектами здравоохранения; объем бытовых и медицинских услуг; показатели развития важнейших объектов социальной инфраструктуры; динамика по важнейшим видам заболеваний; число учащихся в школах и высших учебных заведениях и т.д.);

bullet

производство регионального валового внутреннего продукта, валовой продукции промышленности и ее важнейших отраслей, сельского хозяйства, грузооборот всех видов транспорта, объем торговли;

bullet

производство важнейших видов продукции в натуральном выражении;

bullet

показатели эффективности общественного производства (производительность труда, капиталоемкость, фондоемкость, материалоемкость производства и т.д.);

bullet

характеристики потребительского рынка в регионе (потребление важнейших видов питания, цены, тарифы);

bullet

показатели инвестиционной деятельности (объем производственных и непроизводственных капиталовложений, динамика вводов мощностей и основных фондов, основные показатели развития рынка капитала);

bullet

основные характеристики финансовых балансов региона (консолидированный бюджет региона в разрезе важнейших видов доходов, расходов и налогов; внебюджетные фонды; доходы от эмиссии акций и векселей Администрации; показатели развития систем взаимозачетов и т.д.);

bullet

показатели, характеризующие систему межбюджетных отношений (трансферты региону, другие показатели горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания и прочие поступления в регионы по бюджетной линии и другие формы финансовой поддержки регионов);

bullet

система показателей, характеризующих реализацию федеральных программ развития региона (планируемые и фактически освоенные объемы инвестиций на программные мероприятия; основные характеристики программной деятельности; бюджетные заявки на очередной год по каждой программе и т.д.);

bullet

показатели, характеризующие динамику криминогенной обстановки в регионе и степень социальной напряженности (забастовки и другие акции протеста);

bullet

показатели, в сводном виде характеризующие динамику экологической обстановки и уровни загрязнения окружающей среды.

Оценка ресурсов может способствовать созданию спектра стратегических целей. Помимо этого на уровне высшего регионального управления необходимо определить как стратегии достижения целей, так и задачи по стабилизации условий для их достижения.

Предупреждение конфликтных и кризисных социально-политических ситуаций, поиск наилучшего выхода из создавшегося положения, оценка возможных последствий принимаемых политических решений, выявление тенденций и закономерностей развития финансовой ситуации, стратегическое планирование, содержательный контроль и оценка эффективности исполнения программ, построение и оценка альтернативных социально-экономических сценариев, управление крупными корпорациями и многое другое - это проблемные области, для которых, в условиях политической и экономической нестабильности, традиционные методы решения проблем не всегда адекватны ситуации.

Эти проблемные области характеризуются: информационной открытостью и неопределенностью границ проблемной области принимаемых решений; необходимостью уделения большего внимания поддержке процессов постановки задач, чем их решению; уникальностью (неповторимостью) каждой ситуации и решений по ним; высокими требованиями к оперативности принятия решений при фрагментарности и противоречивости исходной информации; интуитивностью критериев оценки ситуаций и принятия решений; влиянием отклоняющих (от ранее намечаемого плана) тенденций на ход обсуждения решаемых вопросов; необходимостью выхода за рамки стереотипных решений, рассмотрения маловероятных альтернативных вариантов; хаотичностью среды, требующей применения нетрадиционных методов оценки устойчивости процессов управления.

Реальная практика показала, что для успешного решения стоящих перед региональными органами власти и управления стратегических социально-экономических и общественно-политических проблем требуется, по крайней мере, структуризация этих проблем. Одна проблема, как правило, описывается несколькими десятками факторов, факторы сложным образом влияют друг на друга. Причем, каждая проблема по своей сути уникальна и характеризуется:

bullet

многоаспектностью происходящих в них процессов (экономических, социальных и т. п.) и их взаимосвязанностью; в силу этого невозможно вычленение и детальное исследование отдельных явлений, все происходящие в них явления должны рассматриваться в совокупности;

bullet

отсутствием достаточной количественной информации о динамике процессов, что вынуждает переходить к качественному анализу таких процессов;

bullet

изменчивостью характера процессов во времени и т.п..

Число существенных факторов даже в одной конкретной ситуации практически неизмеримо. И все они находятся в системе постоянно меняющихся во времени причинно-следственных связей. Эти изменения могут быть обусловлены внутренними причинами, например, реализацией некоторого решения, порождающего новые проблемы; и внешними причинами, обусловленными непрерывно действующими внешними возмущениями.

Внешние причины можно разделить на предсказуемые, очевидно существующие в логике событий и описываемые средствами массовой информации и другими источниками, и на непредсказуемые, о которых ЛПР узнает только после их возникновения. Независимо от характера причин, изменяющих ситуацию, их учет приводит к необходимости адекватного изменения исходной модели ситуации.

Прогнозирование и планирование являются методическими приемами, позволяющими частично детерминировать поле событий будущих периодов и, таким образом, обеспечить эффективность принимаемых управленческих решений за счет создания более точной исходной модели. Процедуры прогнозирования подразумевают формирование целей решения проблем, выбор метода прогнозирования в соответствии с целями прогноза, объемом и характером информации, использование обоснованных нормативов расходования ресурсов, верификацию результатов прогноза.

При формировании целей определяются цели решения базовых, кардинальных проблем. На практике используется достаточно широкий диапазон способов задания целей от их простого перечня до построения графа (дерева) целей с характеристиками их приоритетов. Цели должны иметь конкретные формулировки и количественные характеристики, по которым можно будет судить о степени их достижения.

Далее формулируются ограничения и критерии принятия решения. При диагностировании проблемы с целью принятия решения ЛПР должен представлять себе направление действий и пределы, в которых действия будут осуществляться. В качестве ограничений могут выступать объемы, периоды использования доступного ресурса, неуправляемые внешние обстоятельства, например, текущее законодательство и т.п.. Ограничения могут варьироваться и зависят от ситуации и конкретных руководителей.

В соответствии с принятыми критериями будет производиться оценка качества прогноза.

Варианты решений, находящиеся в пределах имеющихся ограничений, образуют спектр допустимых альтернатив, из которого после анализа и оптимизации на рассмотрение ЛПР представляются предпочтительные альтернативы. Если проблема была правильно определена, а альтернативные решения тщательно взвешены и оценены, сделать выбор, то есть принять решение, сравнительно просто. ЛПР просто выбирает альтернативу с наиболее благоприятными общими последствиями. Сложные, компромиссные альтернативы обычно подвергаются экспертной процедуре.

Решения стратегического характера обычно носят коллективный характер и очень часто основываются на методах долгосрочного сценарного анализа. Экстраполяционное прогнозирование эффективно в тех случаях, когда накоплены соответствующие статистические ряды и ситуация не меняется скачкообразно.

Оперативное управление

Решение оперативных, тактических задач регионального управления направлено на текущее организационное и финансово-ресурсное обеспечение выполнения стратегических планов и проектов, включая постоянный мониторинг, анализ, прогноз, регулирование состояния базовых социально-экономических показателей, налоговое и бюджетное планирование, контроль и корректировку исполнения планов мероприятий и т.п. Перечень основных оперативных задач органов власти и управления при этом находится в рамках задач функционирования административной системы.

Наибольший интерес при осуществлении оперативного управления представляет не столько амплитудный анализ показателей социально-экономического и общественно-политического состояния региона, сколько анализ динамики изменений показателей. Информация о направлениях и темпах изменений отдельных показателей характеризует качество и полноту разработки оперативных планов, степень успешности их реализации, уровень управляемости или восприимчивость разрешаемой проблемы или ситуации к административному воздействию.

В силу сложившихся традиций управления административной системе региональных органов власти и управления априорно присуща недостаточная технологичность поддержки принятия оперативных решений, которая проявляется в виде повышенного уровня требований к квалификации и осведомленности отдельных исполнителей, необходимости содержания большого количества специалистов в различных сферах на постоянной основе, невозможности получения ЛПР полной информации по проблеме без активизации иерархической аппаратной структуры. Указанные недостатки достаточно естественно преодолеваются введением в практику работы и специалистов и ЛПР элементов информационной поддержки управления.

Сбором, обработкой, анализом профильной и отраслевой информации для оперативного управления занимаются соответствующие структурные подразделения региональных органов власти и управления. Специалисты этих подразделений являются фактически экспертами в той или иной сфере деятельности и, в силу исполнения своих служебных обязанностей, отвечают за достоверность, качество, полноту проводимого анализа. Как правило, основной функцией информационно-аналитических служб при этом является создание технологической и информационной среды, обеспечивающей максимально благоприятные условия для работы специалистов и одновременно позволяющей решать определенные руководством собственные задачи, на основе такого рода распределенной информационно-аналитической, экспертной системы.

К наиболее значимым для повышения эффективности оперативного управления направлениям информационной поддержки относят следующие:

bullet

максимальное снижение затрат на ввод, хранение, поиск, модификацию, передачу, вывод и представление служебной и публичной информации;

bullet

обеспечение возможности свободного доступа специалистов к разнообразным информационным источникам;

bullet

обмен информацией и информационными продуктами, регламентированный в соответствии со служебной необходимостью, в собственной сетевой инфраструктуре, в региональных и глобальных сетях;

bullet

подготовка и предоставление информационных продуктов и услуг для информационного бартера, для общественных целей;

bullet

обеспечение возможности оперативной обработки и анализа большого количества данных, использования на рабочих местах средств автоматизированного интерактивного моделирования ситуаций;

bullet

организация групповой работы над задачей или документом, подготовка и представление видов документов, контроль за исполнительской дисциплиной;

bullet

исключение возможности несанкционированного доступа к информации, случайной и преднамеренной модификации или утраты информации;

bullet

обеспечение независимости исполнения основных функций от конкретных исполнителей и их квалификации;

bullet

освобождение специалистов от трудоемких, рутинных операций в процессе обработки информации;

bullet

обеспечение совместимости и преемственности технических решений, максимальное снижение затрат на сопровождение, обслуживание и ремонт техники.

Для органов законодательной (представительной) власти к указанным можно добавить специфические задачи информационного обеспечения заседаний Дум и Законодательных собраний, работы отдельных депутатов и депутатских комиссий.

В функции оперативного управления регионом входит не только внутренняя административная работа, но и внешнее взаимодействие со структурами власти и управления всех уровней, гражданами, общественностью, хозяйствующими субъектами, средствами массовой информации. Эти связи образуют своеобразный контур обратной связи в классической схеме управления объектом. Исследование параметров контура позволяет делать выводы о реакции общества (обратной связи) на отдельные стратегические и тактические решения, о качестве оперативного управления, направлениях корректировки планов и проектов.

Исследования и, при необходимости, даже изменения параметров контура обратной связи могут проводиться на основе прямых (публичных) или косвенных (латентных) контактов ЛПР и специалистов органов власти и управления с внешней средой.

Прямые контакты осуществляются в виде традиционных для оперативного управления методов совещаний, участия в собраниях общественных организаций, сельских сходах; информационных дней, приемов граждан и т.п.. К достоинствам этих методов относятся следующие возможности:

bullet

проведения в реальном времени мониторинга общественного мнения по конкретным вопросам;

bullet

выработки на месте, при непосредственном участии заинтересованных лиц, компромиссного решения по обозначенным вопросам; демонстрации демократичности и открытости процедуры выработки решений;

bullet

появления неожиданных, оригинальных идей по разрешению проблем и ситуаций, перспективным направлениям работы;

bullet

принятия решений, значимых для органов управления, влияния на определение приоритетных целей и задач.

Недостатки прямых методов, снижающие их ценность в качестве технологии исследований внешней среды для целей оперативного управления, состоят в:

bullet

необходимости фильтрации эффектов рефлексивной, групповой и массовой психологии, общего эмоционального фона мероприятия;

bullet

необходимости экстраполяции решений, выраженных и принятых частью общества в специфических условиях, на тенденции общественного мнения в целом;

bullet

существенной зависимости результатов от индивидуальных особенностей и предпочтений лиц, находящихся в прямом контакте;

bullet

необходимости отделения задач исследования параметров обратной связи и манипулирования ими.

Устранить указанные выше ограничения можно на основе использования социологических и экспертных технологий или применения их элементов в практике публичной деятельности ЛПРи специалистов органов управления. Как показывает опыт, для указанных целей разумнее привлекать сторонних исполнителей, поскольку этим одновременно повышается степень независимости результатов исследований от административных факторов.

Косвенные методы исследований можно условно подразделить на стимулируемые и фоновые.

Стимуляция активной реакции общества происходит в результате массового публичного обсуждения состояния конкретных вопросов, а также состоявшихся или предстоящих событий. Выражение активности преимущественно идет через средства массовой информации и характеризуется ограниченным периодом действия и четкой событийной направленностью.

Фоновая активность письменных обращений граждан достаточно равномерно распределена между региональными органами управления и средствами массовой информации с устойчивой тенденцией в последний период к преобладанию числа прямых апелляций к местным руководителям.

Методы косвенных исследований традиционно включают мониторинг, анализ и обзоры прессы всех уровней, статистический и семантический анализ письменных обращений граждан, оборота документов, информационного обмена региональных органов власти и управления, специальный социологический мониторинг, ведение предметных баз данных.

Проведение ориентированных косвенных исследований с заданной регулярностью позволяет выявлять динамику и направленность изменений, их зависимость от времени и содержания оперативных управляющих воздействий практически во всех сферах социально-экономической и общественно-политической жизни региона.

При разработке и контроле исполнения оперативных планов, подготовке инвариантных решений для ЛПР, корректировке текущей деятельности важным обстоятельством является возможность самостоятельного повседневного задания значимых параметров и показателей, характеризующих те или иные процессы, их сопоставление и анализ непосредственно специалистами структурных подразделений без привлечения сторонних экспертов и сотрудников информационно-аналитических служб.

Подобные возможности предоставляют специально разработанные или, при соответствующей настройке, типовые программные продукты, предназначенные для автоматизации административной деятельности. Одной из задач информационно-аналитической службы является определение и проведение общей политики выбора и применения подобных средств, их встраивания в общую информационную систему, следование принципам совместимости, многократного использования накапливаемой информации.

В число автоматизированных систем поддержки регионального оперативного управления, помимо офисных программ, обычно входят:

bullet

информационно-правовые справочные системы («Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс», «ЮСИС», «Эталон» и т.п.);

bullet

системы регистрации писем и документов, системы текущего контроля за исполнением документов, за результатами отработки обращений граждан, системы (реестры) учета государственных служащих, резерва, наград (как правило, собственные и примененные разработки информационно-аналитических служб);

bullet

системы автоматизации бухгалтерского учета (преимущественно, бюджетные версии программ «Парус», «1C»);

bullet

специализированные системы отраслевых (экономики, финансов, соцзащиты, налоговой службы и т.п.) баз данных, средств проведения расчетов, моделирования ситуаций и генерации отчетных форм (обычно распространяются непосредственно соответствующим ведомством, разрабатываются или модифицируются собственными исполнителями).

Повсеместно также используются адаптированные для конкретных регионов универсальные программные продукты для статистической обработки и анализа отраслевой информации (заболеваемость, преступность, производство продукции, загрязненность и т.п.), параметрического моделирования ситуаций (бюджетное планирование, налоговые отчисления, тарифы и т.п.).

Примеры, дающие представление о средствах автоматизации отдельных функций оперативного управления, приведены в приложениях. Воздерживаясь от рекомендаций по применению тех или иных решений и технологий в практике регионов, следует подчеркнуть, что все они лишь инструмент, эффективность которого зависит от его качества, но не определяет аналогичного качества итогового информационного продукта.

Управление в условиях чрезвычайных ситуаций

Принятие и реализация решения в чрезвычайных ситуациях (ЧС) - один из сложнейших аспектов управленческой деятельности. Решения в условиях ЧС принимаются в различной оперативной обстановке, включая кризисную, и в предельно ограниченное время, что не снимает требований по своевременности и обоснованности решений, полному и эффективному использованию всех имеющихся в распоряжении ЛПР возможностей.

В подобных условиях требуется всесторонняя, объективная оценка ситуации и перспектив ее развития, отчетливое понимание направлений и задач деятельности, знание возможностей и ресурсов, необходимых для управления ситуацией. Работа в условиях ЧС организуется по принципу штаба и может быть развернута на базе ситуационного центра.

Как правило, работа в регионах по выявлению потенциально опасных объектов, прогнозированию и предотвращению чрезвычайных ситуаций, связанных с природными явлениями, техногенными катастрофами, возможными террористическими проявлениями, ведется силами региональных структур МЧС, МВД и ФСБ и координируется высшими руководителями региональной исполнительной власти. Это постоянная плановая деятельность и перечень возможных чрезвычайных ситуаций, модели их развития, планы мероприятий по предотвращению и ликвидации последствий, как правило, готовятся и актуализируются заранее.

Каким бы образом ни распределялись функции между федеральным и региональным уровнями управления, основное бремя ответственности за ЧС несут региональные органы управления. Это означает, что РИАС также попадают в зону ответственности по обеспечению поддержки управления. Деятельность информационно-аналитических служб региональных органов власти и управления может быть сосредоточена в направлениях:

bullet

повышения уровня достоверности прогнозирования для предотвращения ЧС;

bullet

организации комплексного мониторинга и обработки информации о состояния объектов возможных ЧС, окружающей среды, природных и техногенных явлений, стимулирующих появление ЧС;

bullet

математического моделирования состояния объектов возможных ЧС, инвариантного развития ЧС; транспортно-ресурсной логистики;

bullet

оптимизации и обеспечения возможности оперативной коррекции планов действий и мероприятий по предотвращению ЧС и ликвидации их последствий;

bullet

обеспечение современного уровня технических возможностей для работы оперативных штабов, включая сетевые средства обеспечения связи (видеоконференции, ICQ, чаты Интернет); средства сбора, анализа и представления информации; динамической визуализации моделей ЧС;

bullet

информационного поиска новых современных технологий и методов, направленных на совершенствование промышленного производства, замену и устранение из практики потенциально опасных производственных процессов.

Конкретные задачи перед информационно-аналитическими службами по обеспечению поддержки управления в условиях ЧС определяются председателем региональной комиссии по ЧС или начальником штаба. В общем случае должны быть заданы объем, сроки и способы получения данных из различных источников информации; исполнители, ответственные за сбор и ввод в базы данных этой информации; порядок обработки информации, порядок и форма представления информации о сложившейся обстановке с выводами и предложениями руководству; порядок информирования локальных пунктов управления.

Для совершенствования управления в условиях ЧС необходимо автоматизировать наиболее трудоемкие процессы, так как в сжатые сроки приходится обобщать и оценивать большой поток поступающей информации, оперативно реагировать на резкие изменения обстановки. Как правило, при оценке ситуации в районе ЧС анализируются и оцениваются его физико-географические, экономические и социально-политические данные, а также сведения о населении, стратегических и оперативных направлениях ликвидации ЧС, инженерном оборудовании территории, о навигационно-гидрографических, гидрометеорологических и климатических условиях с учетом их влияния на возможное развитие ЧС и методы ее ликвидации. Все это предполагает возможность активного использования геоинформационных технологий и систем.

Построение моделей ЧС является необходимым этапом как в подготовительный период, так и в оперативной обстановке. До начала создания и анализа модели ЧС производится оценка текущей или потенциально возможной обстановки, идентификация существенных переменных и их взаимосвязей. В зависимости от конкретного типа выбранного описания ЧС, определяют размерности пространства состояний, описывают внутреннюю динамику системы и содержательные связи между множествами объектов, распределение вероятностей для случайных воздействий.

Построение модели ЧС, как правило, является итерационным процессом – сначала выбирают математическое описание, затем его модифицируют в зависимости от результатов идентификации, что приводит к появлению нового описания, и процесс повторяется. На основе анализа построенной модели принимаются соответствующие решения. Результаты практического применения модели становятся затем основой для оценки адекватности модели и разработки перспективной модели аналогичной ЧС.

Обеспечение системы управления ЧС предполагает существенное расширение перечня текущих функций информационной системы органов управления. Идеальным можно считать вариант расширения информационной системы, при котором на основании прав, возникающих при ЧС, в распоряжение руководителя штаба переходят все информационные системы региона, независимо от ведомственной подчиненности и организационно-правового статуса предприятий. Информационная система при этом должна представлять собой систему быстрого развертывания, в рамках которой динамика формирования информационной среды соответствует динамике формирования новых предметных областей и ориентирована на обеспечение работы штаба и принятие групповых решений на различных уровнях управления, создание и поддержание необходимого уровня информационного обмена структурных подразделений системы управления в условиях ЧС.

Специфика информационного обмена в условиях ЧС состоит в необходимости переработки больших объемов информации в ограниченное время. Постоянно поступает мониторинговая информация о складывающейся ситуации, к которой добавляется значительное количество архивных и статистических материалов об аналогичных ЧС, подготовленных в результате специальных исследований на различных уровнях. При этом уровень достоверности информации может быть достаточно низким в силу объективных причин.

Фактором, усложняющим адекватное информационное обеспечение процесса управления, является субъективная многоступенчатая фильтрация данных о ЧС, поступающих в информационную систему. Все ступени фильтрации определяются сложившимися традициями, условностями и психологией управления.

Первым уровнем фильтрации являются сложившиеся в системе органов управления методы мониторинга и анализа внешней среды, при реализации которых часть достоверной входной информации отсеивается, прежде чем поступить к ЛПР. Следующим уровнем фильтрации является психологический фактор начальной невосприимчивости ЛПР к информации, выходящей за рамки имеющихся ретроспективных стереотипов успешного решения подобных задач. Иерархия управления, являющаяся очевидной необходимостью в условиях ЧС, одновременно является фактором, замедляющим прохождение информации и сглаживающим ее остроту при последовательном преодолении всей цепи снизу доверху. Такой же эффект обеспечивает устойчиво существующее соотнесение иерархического статуса с обладанием информацией, в результате чего исполнители не торопятся расставаться со ставшими им известными текущими данными и часто преувеличивают уровень их реальной значимости .

Одной из функций информационно-аналитической службы может быть организация эффективной работы членов штаба и привлекаемых экспертов при оценке, анализе, обобщении поступающей информации, прогнозе развития ситуации, разработке планов действий с привлечением известных технологий проведения групповых экспертиз.

Как правило, люди, привлекаемые к работе штаба, имеют большой производственный и жизненный опыт, самодостаточны, активны и независимы в суждениях и оценках. Каждый из них постоянно решает сложные многообразные проблемы и имеет отработанную, сложившуюся личную методику анализа ситуаций и принятия решений, которая может не укладываться в теоретические схемы. Поэтому работа штаба по выработке решений обычно реализуется в виде дискуссии, открытой полемики, в которой априорно учитывается и предполагается уникальность каждого участника, их принципиальное равенство, различие и оригинальность их точек зрения. Для повышения эффективности обсуждения важно обеспечить необходимый уровень активности участников, информационной насыщенности вербального взаимодействия, направить дискуссию на генерацию конструктивных предложений и коллективную выработку вариантов решений.

Повышению эффективности также способствует задание направлений обсуждения на основе представления визуальных динамических моделей ЧС, оперативная коррекция исследуемых моделей на основе текущей обработки результатов обсуждения, введение элементов интерактивного группового взаимодействия участников при работе с моделью. Практическое применение подобных технологий возможно за счет использования возможностей информационной системы ситуационного центра.

Деятельность ситуационного центра в условиях ЧС предполагает выполнение следующего ряда требований к его информационной системе, информационным ресурсам, методам организации работ:

bullet

реализация произвольных запросов к информационным ресурсам, находящимся в распоряжении штаба (в условиях ЧС это могут быть все информационные системы и ресурсы региона, независимо от ведомственной подчиненности и организационно-правовых форм предприятий);

bullet

работа с различными форматами, протоколами, формами хранения и представления данных;

bullet

внесение в реальном времени произвольных допустимых изменений в конфигурацию технических, сетевых средств, в систему разграничения доступа к информационным ресурсам;

bullet

трансформация доступных информационных ресурсов для визуального представления, возможность оперативного формирования произвольных информационных слоев для геоинформационной системы ситуационного центра;

bullet

наличие телекоммуникационной системы, поддерживающей возможность коллективной работы удаленных абонентов, передачи видеоизображения, обеспечивающей защищенную передачу данных.

Помимо информационных ресурсов общего назначения для целей использования в ЧС должны создаваться и актуализироваться специализированные базы данных, позволяющие оперативно производить оценочные расчеты необходимых привлекаемых материальных, технических, кадровых, финансовых ресурсов, ожидаемых ущербов и потерь при возникновении и развитии ЧС на отдельных объектах, текущего и планируемого состояния привлекаемых ресурсов и резервов.

Необходимо также наличие сводной базы паспортов риска потенциально опасных промышленных предприятий и иных объектов на территории региона, включающих в общем виде следующие основные разделы:

bullet

структура предприятия или описание объекта;

bullet

наличие потенциально опасных технологий, ситуаций, веществ, с указанием мест, способов, объемов хранения, маршрутов и способов доставки в производственную зону;

bullet

перечень факторов риска, вызывающих ЧС, уровень стойкости объекта к различным факторам риска;

bullet

тип возможной аварии, катастрофы;

bullet

описание системы предотвращения ЧС, в том числе аварийного расписания зон ответственности, используемых методов и средств, системы резервирования и дублирования функций, актуализации системы оповещения, типов используемых сигналов;

bullet

описание состояния ресурсов и резервов для противодействия развитию ЧС; средств и методов защиты персонала, оборудования, окружающей среды;

bullet

описание и схемы коммуникаций, используемых в ЧС, в том числе аварийных подъездов, переходов, пиний связи и подачи энергии с указанием точек аварийного подключения, системы водоснабжения с расположением магистралей и гидрантов;

bullet

маршруты и используемые средства рассредоточения и эвакуации персонала и населения близлежащих населенных пунктов;

bullet

описание ретроспективы ЧС на данном и аналогичных объектах. Информационно-аналитические службы региональных органов управления

bullet

совместно с региональными структурами МЧС обеспечивают подготовку требований к накапливаемым и предоставляемым в ситуационный центр данным, создают технологическую среду, необходимую методическую и правовую основу и организуют работу ситуационного центра в условиях ЧС.

Модификации ситуационных центров различны и определяются особенностями организации исследований и решаемых задач. Они могут быть оборудованы и в виде комнаты с классной доской и мелом, и в виде диспетчерского зала, концентрирующего в едином узле коммуникации, сложнейшие технологии и оборудование* .

 

* Возможности ситуационных технологий и другие аспекты выбора оптимальных решений в сфере информационно-аналитического обеспечения деятельности региональных органов власти будут освещены в следующем номере журнала.

Предыдущая Главная Вверх Следующая        Рейтинг@Mail.ruРейтинг@Mail.ruRambler's Top100